Hopp til navigasjon Hopp til innhold

Konkurranse innen Tele

Konkurranse innen Tele

Konkurransemomentet innen telekommunikasjonsbransjen spisser seg til. Betydelige reguleringer bå;de nasjonalt og internasjonalt er i vente. Den rivende utviklingen fordrer en politimester Bastian som kan overvå;ke konkurranseforholdene, skriver Konkurransetilsynets Einar Hope og Arve Kvå;le.

……………………………

Einar Hope, konkurransetilsynet

Konkurranse innen tele

Konkurranseloven og konkurransepolitikken på; teleområ;det

Av Einar Hope og Arve Kvå;le, Konkurransetilsynet

Konkurransetilsynet har i flere å;r prioritert arbeidet med deregulerte markeder. Arbeidet vil bli videreført og styrket ved at tilsyn med deregulerte markeder nå; er fastsatt som et strategisk må;l for perioden 1996-1998. Tilsynet har som må;lsetning å; ta initiativ til og legge til rette for konkurranse innenfor regulerte ervervsområ;der og at konkurransen skal virke i samsvar med konkurranselovens formå;l i de markeder som dereguleres. Forbrukere og næ;ringsliv skal kunne opptre prisbevisst i disse markedene. Det er også; en må;lsetning at tilsynets synspunkter skal tas i betraktning nå;r sektormyndigheter regulerer monopolvirksomhet.

I det følgende gis en kortfattet fremstilling av hvordan tilsynet oppfatter sin rolle som markedstilsyn i telekommunikasjonsmarkedene. Vi vil kort behandle det lovmessige grunnlag, rollefordeling og overlappende kompetanse med Statens teleforvaltning (STF), konkurransemessige problemstillinger eksemplifisert med saker som har væ;rt behandlet og viktige problemstillinger og utfordringer som tilsynet ser for seg fremover.

Om konkurranseloven
Konkurranselovens formå;l er å; sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å; legge til rette for virksom konkurranse. Loven omfatter ervervsvirksomhet av alle typer, uten hensyn til om den er offentlig eller privat, men tilsynet er av naturlige å;rsaker avskå;ret fra å; fatte vedtak i strid med stortingsvedtak.

Konkurranselovens bestemmelser som skal forhindre at markedsaktører tilpasser seg på; en må;te som hindrer effektiv ressursbruk i markedene kan grovt sett deles i to grupper; forbudsbestemmelser og inngrepsbestemmelser. Loven forbyr de konkurransereguleringer som anses som mest skadelige; samarbeid om priser, anbud, markedsdeling og leverandørregulering av priser. Konkurransereguleringer som i utgangspunktet er forbudt kan i enkelte tilfelle likevel ha positive virkninger. Loven hjemler derfor en adgang til å; dispensere dersom tilsynet etter en konkret vurdering finner at den forbudte handling vil forsterke konkurransen eller føre til andre effektivitetsgevinster. I tillegg gir loven Konkurransetilsynet fullmakt til å; gripe inn dersom konkurransereguleringer som ikke omfattes av lovens forbudsbestemmelser likevel begrenser konkurransen i strid med lovens formå;l. Tilsynet kan gripe inn mot vilkå;r, avtaler og handlinger, dersom tilsynet finner at disse har til formå;l, virkning eller er egnet til å; begrense konkurransen. Tilsynet kan også; gripe inn mot bedriftserverv.

Hovedvekten av tilsynets ressursinnsats i telekommunikasjonsmarkedene har væ;rt i tilknytning til inngrepsbestemmelsene. En del sentrale inngrepsvurderinger bli kommentert næ;rmere senere i artikkelen.

I tillegg til å; hå;ndheve forbudsbestemmelsene og å; vurdere behovet for inngrep mot konkurranseskadelig adferd og bedriftserverv har tilsynet som en av sine oppgaver å; på;virke utformingen av offentlige reguleringer. I markeder under deregulering vil dette væ;re en sentral oppgave for tilsynet. På; teleområ;det har tilsynet ved flere anledninger på; eget initiativ tatt opp saker vedrørende virkningen av offentlige reguleringer, og tilsynet har prioritert høringsuttalelser på; områ;det.

Samordning mellom tele- og konkurransemyndighetene – ansvarsdeling og koordinering
Bå;de Statens teleforvaltning og Konkurransetilsynet har definerte oppgaver som markedstilsyn på; telekommunikasjonsområ;det. De to etatene har begge eksklusive myndighetsområ;der, men det finnes også; betydelige områ;der der myndighetenes oppgaver og kompetanse er overlappende. På; initiativ fra Samferdselsdepartementet og Administrasjonsdepartementet ble det derfor i fjor høst satt ned en arbeidsgruppe for utredning av samarbeidsbehovet mellom tilsynsmyndighetene.

På; bakgrunn av arbeidsgruppens innstilling er det nå; vedtatt et formalisert samarbeid med ansvars- og arbeidsfordeling mellom de to myndighetene. Formå;let er å; sikre et effektivt tilsyn av telemarkedene, samt rimelig grad av forutsigbarhet for aktørene i markedet. Det er lagt til grunn at effektivt tilsyn innebæ;rer at saker der myndighetene har sammenfallende kompetanse i utgangspunktet ikke bør behandles parallelt. Dette er gjort ut fra at det ved parallell kompetanse i utgangspunktet ikke skulle væ;re behov for at to forvaltningsorganer behandler saken. Fullmaktene i telekommunikasjonsloven og konkurranseloven er i utgangspunktet likestilt, slik at en situasjon der forvaltningsorganene eventuelt skulle fatte motstridende vedtak vil væ;re lite ønskelig.

Det kan imidlertid tenkes situasjoner der parallell saksbehandling er ønskelig bå;de sett fra markedsaktørenes og regulatørenes side. Dette kan eksempelvis skyldes at selv om regelverkene er overlappende på; enkelte områ;der er de ikke identiske, og det kan derfor tenkes at myndighetene vil komme til forskjellige konklusjoner. Det vil derfor kunne ha betydning for konkurranseforholdene hvilket forvaltningsorgan som behandler saken. Videre vil saksbehandlingstiden for en problemstilling kunne bli (for) lang dersom et sakskompleks blir behandlet sekvensielt. Den skisse til arbeidsdeling som foreligger mellom Statens teleforvaltning og Konkurransetilsynet utelukker derfor ikke at saker kan behandles parallelt hos de to myndigheter.

Samtidig som det fra myndighetenes side er et ønske om at problemstillinger ikke i for stor grad behandles parallelt, er det naturligvis en forutsetning at saker som kan behandles av begge myndigheter faktisk blir behandlet. Det er en må;lsetning for samarbeidet at myndighetene få;r anvendt sin kompetanse innen henholdsvis telekommunikasjon og generell konkurransepolitikk, og at alle relevante aspekter ved saken blir vurdert, men uten at dette hindrer fremdrift av sakene.

Fra den begrensede praksis som til nå; finnes vedrørende samarbeidet, kan det se ut til at i mange av sakene fremmes en klage bå;de overfor Statens teleforvaltning og Konkurransetilsynet. I disse tilfellene opprettes på; et tidlig tidspunkt kontakt mellom tilsynsorganene, og det tas stilling til hvilket organ som bør ta initiativ i saken eller om begge bør gjøre det. Tilsynsorganene utveksler informasjon underveis i saksbehandlingen. Det er ikke noe i veien for at det forvaltningsorgan som i utgangspunktet valgte å; avvente det andre på; et senere tidspunkt på;begynner egen saksbehandling eller overtar saksbehandlingen. I slike tilfeller vil som regel en del av den informasjon som er innhentet kunne benyttes av det andre forvaltningsorgan, slik at en unngå;r at saksbehandlingen tar unødvendig lang tid.

På; områ;der der enten Statens teleforvaltning eller Konkurransetilsynet har eksklusiv vedtaks- og hå;ndhevingskompetanse, er det lagt opp til informasjons- og konsultasjonsprosedyrer. På; grunn av den raske utvikling som finner sted innen telekommunikasjon er det lagt opp til at samarbeidsordningen skal væ;re fleksibel og at den skal kunne revideres ved behov.

Viktige konkurransepolitiske problemstillinger med eksempler på; saker som har væ;rt behandlet.
Den befatning Konkurransetilsynet til nå; har hatt med de ulike telekommunikasjonsmarkedene har i hovedsak væ;rt konsentrert om følgende typer problemstillinger; Ulike former for koblingssalg (bundling) mellom enerettsprodukter og konkurranseprodukter, utilfredstillende skiller mellom eneretts- og konkurransevirksomhet, dominerende bedrifters bruk av lojalitetsrabatter/innelå;sing av kunder samt eierforhold og vilkå;r for tilgang til infrastruktur.

Tilsynet har prioritert disse problemstillingene ut fra en antakelse om at dette er forhold som vil ha vesentlig betydning for muligheten til å; etablere konkurrerende virksomhet i de deler av telemarkedet som er å;pnet for konkurranse. I det følgende gis noen eksempler på; saker som tilsynet har behandlet.

Koblingssalg
Konkurransetilsynet vurderte tidligere i å;r med hjemmel i konkurranseloven 3-10 å; gripe inn og forby at Telenor Mobil gav storkunder samlede rabatter for bruk av NMT og GSM mobiltelefoner.

Etter tilsynets vurdering utgjør NMT og GSM mobiltelefoni to separate relevante markeder. De koblinger som ble foretatt mellom NMT-markedet og det konkurranseutsatte GSM markedet ved Telenor Mobils rabattgivning ville etter tilsynets oppfaning kunne ha skadelige virkninger for konkurransen i sistnevnte marked. Ordningene berørte sæ;rlig konkurransen om dagens NMT kunder, som antas å; væ;re en viktig fremtidig kundegruppe for GSM.

Etter at Konkurransetilsynets hadde vartslet at det vurderte å; gripe inn overfor rabattsystemet, endret Telenor Mobil konseptet. Selskapet opplyste at det for fremtiden ikke vil avtale rabatter for samlet bruk av tjenester fra Telenor Mobil, men avtale rabatter for GSM separat. Nå;r endringene ble gjennomført fant tilsynet ikke grunn til å; gripe inn mot storkundeavtalene.

Den samme problemstilling ble også; klaget inn for Statens teleforvaltning og behandlet ut fra forskrift om å;pne telenett og om teletjenester 9. Klager fikk ikke medhold i sin klage nå;r det gjaldt Telenor Mobils anledning til å; innføre rabattordninger som omfatter NMT og GSM, da det er anledning til å; gi kostnadsorienterte rabatter og Statens teleforvaltning ikke fant at de nevnte rabatter medførte kryssubsidiering.

Lojalitetsrabatter/innelå;sing
Konkurransetilsynet vurderte i begynnelsen av 1995 henvendelser fra Telenor Mobil og NetCom GSM med anmodning om inngrep etter konkurranseloven 3-10. Det ble hevdet at mobiltelefonoperatørenes provisjoner og bonuser til forhandlere hadde skadelige virkninger for konkurransen. NetComs subsidiering av mobiltelefoner kombinert med bindingstid for sluttbrukere ble også; vurdert. Konkurransetilsynet fant etter å; ha vurdert saken ikke grunn til å; gripe inn mot noen av forholdene.

Hovedbegrunnelsen for at det ikke ble grepet inn mot forhandlerbonusene var at tilgang til distribusjonskanaler ikke så; ut til å; væ;re en faktor som i betydelig grad begrenset en av aktørenes markedsadgang. Det ble konkludert med at de innelå;sende virkninger av de kombinasjoner av subsidier og bindingstid som ble vurdert for kjøpere av mobiltelefoner ikke i vesentlig grad ville begrense konkurransen i tjenestemarkedet.

Skille mellom monopol- og konkurransevirksomhet
Som en del av sakskomplekset omtalt ovenfor, behandlet tilsynet også; en på;stand fra NetCom om at Telenor Mobil gav forhandlerne høyere provisjon for salg av NMT-abonnement dersom forhandlerne også; utviste lojalitet overfor Telenor Mobil ved salg av GSM-abonnement. Telenor Mobil tilbakeviste imidlertid at provisjonene for NMT- og GSM-salg ble koblet, og tilsynet fant ikke grunn til å; vurdere inngrep mot dette forhold.

Tilsynet ønsket likevel å; forfølge en mer generell konkurransemessig problemstilling; det at monopol- og konkurransevirksomhet drives innenfor samme forretningsenhet og av de samme personene. Konkurransetilsynet tok derfor saken opp med Administrasjonsdepartementet med henvisning til konkurranseloven 2-2 d), der det fremgå;r at konkurransemyndighetene skal på;peke konkurranseregulerende virkninger av offentlige tiltak, eventuelt ved å; fremme forslag med sikte på; å; forsterke konkurransen og lette adgangen for nye konkurrenter.

Etter Konkurransetilsynets oppfatning er et regnskapsmessig skille sjelden tilstrekkelig for å; sikre at kryssubsidiering eller annen konkurransevridning ikke finner sted. Strukturelt skille mellom monopol- og konkurransevirksomhet kan i enkelte tilfeller synes nødvendig for å; forhindre skadelige konkurransevridninger.

Vilkå;r for tilgang til infrastruktur
Med hjemmel i konkurranseloven 2-2 d) tok tilsynet i begynnelsen av 1995 opp avtalen mellom Telenor og NSB om utnyttelse av kapasitet i NSBs fiberkabelnett. Da avtalen var kommet i stand på; initiativ fra Samferdselsdepartementet, vurderte tilsynet ikke å; gripe inn mot avtalen med hjemmel i konkurranseloven 3-10.

Konkurransetilsynet antar at lik tilgang til infrastruktur er en vesentlig betingelse for fungerende konkurranse i markedet for telekommunikasjon. En langsiktig avtale om mellom Telenor og NSB om leie av NSBs overkapasitet vil etter tilsynets oppfatning kunne føre til at det gå;r lenger tid før det oppstå;r konkurranse på; en rekke teletjenester. Konkurransetilsynet på;pekte at før en eventuell avtale mellom NSB og Telenor ble inngå;tt, burde en vurdere de konkurransemessige forhold vedrørende eie og tilgang til infrastruktur i et liberalisert telemarked.

Konkurransetilsynet oppfordret på; denne bakgrunn Administrasjonsdepartementet om å; ta opp problemstillingen med Samferdselsdepartementet. Etter tilsynets oppfatning var det ved Samferdselsdepartementets oppfordring til samarbeid mellom NSB og Telenor om utnyttelse av ledig kapasitet i NSBs interne telenett ikke tilstrekkelig godt vurdert hvordan denne kapasiteten alternativt kunne væ;rt utnyttet. Tilsynet antar at det allerede i dag vil væ;re aktører som kunne ønske å; benytte dette nettet, eksempelvis til utleie til overføring av data. Etter Konkurransetilsynets oppfatning burde også; andre aktører tilbys leieavtale for ledig kapasitet i NSBs fiberkabelnett før en eventuell avtale ble inngå;tt.

Hvem som eier og kontrollerer infrastrukturen vil ved en fremtidig liberalisering av toveis offentlige samtaletjenester kunne bli en faktor som i betydelig grad vil på;virke konkurranseforholdene for teletjenester. Telenor antas å; ha et konkurransefortrinn som tjenesteleverandør i form av en allerede utbygd infrastruktur. Avtalen om utleie av NSBs nett til Telenor vil forsterke dette konkurransefortrinnet. Konkurransetilsynet antar avtalen vil styrke Telenors mulighet til å; opprettholde en dominerende stilling og utøve markedsmakt i et liberalisert telemarked ved at etablering i markedet vanskeliggjøres.

Til tross for tilsynets innvendinger, ble denne avtalen inngå;tt. Avtalen er innklaget til EFTAS overvå;kningsorgan som for tiden har forholdet til vurdering.

Hva vektlegges i vurderingen av den enkelte problemstilling – retningslinjer og praksis
Konkurransetilsynets adgang til å; gripe inn mot ulike konkurransereguleringer er en vid fullmaktsbestemmelse. Dette gir betydelig fleksibilitet ved utøvelsen av tilsynsfunksjonen i telemarkedet så; vel som i andre markeder. I et marked i rask endring er det tilsynets oppfatning at et fleksibelt regelverk vil væ;re godt egnet til å; ivareta de problemstillinger som må;tte oppstå;.

Problemet med et fleksibelt regelverk er at det kan væ;re i konflikt med den forutsigbarhet som de virksomheter som reguleres har krav på;. Det er derfor viktig at tilsynets tenkemå;te nå;r det anvender lovens fullmakter er kjent for dem saken gjelder. Tilsynets praksis, som innen telekommunikasjon er eksemplifisert ovenfor, vil kunne gi signaler om hvordan fullmaktene vil bli benyttet også; i fremtiden. For å; øke forutsigbarheten, har tilsynet også; publisert retningslinjer for hvordan fullmaktene tenkes anvendt for problemstillinger som tilsynet hyppig stå;r ovenfor. Foreløpig er det publisert retningslinjer for vurderingen av lojalitetsrabatter, forretningsnektelser og bedriftserverv.

Utfordringer fremover
Det er ikke noe som tyder på; at den tekniske utviklingen innen telekommunikasjonsbransjen er i ferd med å; avta. Samtidig med dette vil det i løpet av et drøyt å;r fra nå; gjennomføres betydelige regulatoriske endringer bå;de på; nasjonalt plan og internasjonalt. Nye aktører vil kunne utfordre etablerte bedrifter på; stadig flere områ;der. I en periode da de etablerte bedrifter fremdeles er dominerende i markedene, kan en forvente en økning i konkurransemessige problemstillinger som må; behandles av tilsynet. Alliansebygging nasjonalt og internasjonalt vil også; reise konkurransemessige problemstillinger i tilknytning til fusjonsbestemmelser og kanskje også; private konkurransereguleringer.

En annen utfordring for tilsynet på; dette områ;det er den bransjeglidning som finner sted mellom telekommunikasjonsmarkedene og tilgrensende markeder som informasjon og media. Det er en utfordring for tilsynet å; skaffe seg tilstrekkelig innsikt til å; forstå; denne utviklingen slik at en har forutsetninger for å; ta stilling til markedsavgrensninger og konkurransemessige virkninger av allianser mellom aktører og ulike aktørers handlinger. I denne sammenheng må; også; konkurransemessige virknigner av vertikal integrasjon vurderes.

Det foregå;r i Norge og internasjonalt en systematisk nedbygging av etableringshindrende regelverk innen telekommunikasjonsbransjen. Dette gjøres ut fra en antakelse om at konkurranse i større grad skal kunne ta over for regelstyring som virkemiddel for de politiske må;lsetninger for utviklingen av telekommunikasjonssektoren. Reguleringen på; telekommunikasjonsmarkedet har tidligere hatt som siktemå;l å; få; nasjonale telemonopoler til å; opptre slik samfunnet ønsker. Etter hvert som tidligere monopolbedrifter utfordres av nye aktører og nye teknologier på; stadig flere områ;der, reduseres også; behovet for den tradisjonelle markedsmessige sektorregulering i telekommunikasjonsmarkedene ved at konkurransen på; en effektiv må;te vil kunne begrense uheldige tilpasninger fra tidligere monopolister.

Konkurransetilsynet forventer derfor at sektorspesifike reguleringer innen telekommunikasjon i fremtiden hovedsakelig vil bestå; av tekniske reguleringer, og at aktørene ellers vil væ;re underlagt de samme spilleregler som næ;ringslivet for øvrig. Dette medfører at ansvar for markedstilsyn i telekommunikasjonsbransjen gå;r over fra å; væ;re en oppgave som deles mellom samferdselsmyndigheter og konkurransemyndigheter til å; bli en oppgave for nasjonale og internasjonale konkurransemyndigheter. Etter tilsynets oppfatning behøver ikke denne utviklingen å; ta lang tid.

Stikkord: Mobil